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中國可再生能源產業發展的問題挑戰與建議

大成律師事務所發布時間:2023-04-12 10:29:55  作者:錢學凱

  雖然近二十年中國可再生能源產業發展取得了巨大成就,產業規模和技術發展水平均躋身世界前列,并涌現了一大批全球可再生能源頭部企業。但是,中國可再生能源產業發展的背后還存在諸多問題和各種挑戰。這些問題和挑戰既有來自于發電方式和電網技術等客觀因素,也有來自于體制機制等管理因素。同時,也應該清楚地認識到,開展能源轉型需要在國家在經濟政策方面給予扶持和引導,目前新冠疫情雖然基本結束但經濟復蘇尚需時日,當前的經濟形勢對大規模推進可再生能源發展包括裝機建設、產業技術研發和電網、儲電等電力系統基礎設施改造等方面構成一定挑戰。最后,但也是最重要的,控制溫室氣體排放是一項全球性的戰略合作,需要全球各國采取協調一致的行動,當前國際局勢正在發生深度調整和快速變化,特別是俄烏戰爭導致國際能源供應出現嚴重危機,進而導致部分國家重新啟動煤炭等傳統能源項目,引發了人們對于能源安全的擔憂,有可能對繼續推進可再生能源產業發展構成嚴重挑戰。本文將從中國可再生能源產業發展法律政策問題、行業發展的困難與挑戰以及法律政策建議三個方面對相關問題進行介紹。

  一、中國可再生能源產業發展的法律政策問題

  根據中國政府能源主管部門2016年發布的一份文件,“十二五”期間,中國可再生能源發展中存在以下問題和挑戰:一是現有的電力運行機制不適應可再生能源規?;l展需要。以傳統能源為主的電力系統尚不能完全滿足風電、光伏發電等波動性可再生能源的并網運行要求,可再生能源發電大規模并網存在技術障礙,可再生能源電力的全額保障性收購政策難以有效落實,棄水、棄風、棄光現象嚴重。二是可再生能源對政策的依賴度較高??稍偕茉窗l電成本相對于傳統化石能源仍偏高,度電補貼強度較高,補貼資金缺口較大,可再生能源整體對政策扶持的依賴度較高,受政策調整的影響較大,可再生能源產業的可持續發展受到限制。三是可再生能源利用效率不高,“重建設、輕利用”的情況較為突出,供給與需求不平衡、不協調。[1]

  以上問題也引起了中國最高立法機關的高度重視,全國人大常委會在2019年的一份報告中指出,《可再生能源法》一些制度規定在實施中存在相互間不夠協調、執行不夠到位等問題,主要表現在以下方面:

  1. 相關規劃尚未充分銜接。主要表現:一是各級可再生能源規劃不夠銜接。國家可再生能源發展目標和規劃缺乏約束性,一些地方可再生能源開發利用中長期總量目標未嚴格依照全國總量目標確定,地方規劃發展目標超過上級總體目標,建設規模、布局和速度也與上級規劃不一致。如國家“十三五”規劃中確定新疆風電發展目標為1800萬千瓦,而新疆可再生能源“十三五”規劃中確定風電發展目標為3650萬千瓦,遠超國家規劃目標。二是可再生能源開發規劃與電網規劃實施中缺乏銜接。電網規劃建設與可再生能源開發利用不適應,電網建設滯后于可再生能源發展,輸電通道不足,且部分輸電通道能力未達到設計水平,可再生能源電力輸出受阻問題比較明顯。如我國“三北”地區新能源裝機達到2.3億千瓦,本地市場有限,跨區外送能力只有4200萬千瓦,僅占新能源裝機的18%。靈活性電源比例不盡合理,蓄能電站規劃建設較為滯后,影響電網穩定性,不利于可再生能源消納。

  2. 可再生能源消納壓力較大?!犊稍偕茉捶ā返?3條規定,國家鼓勵和支持可再生能源并網發電。受多種因素影響,一些局部地區棄電率仍然偏高,可再生能源消納問題仍需重視。用電需求不夠平衡,消納市場容量不足??稍偕茉锤患瘏^與用電負荷區不匹配,一些地方出于利益考慮不優先接受外來電力,行政區域間壁壘嚴重,可再生能源異地消納矛盾較為突出。同時,我國電源結構性矛盾突出,缺少抽水蓄能等靈活調節電源與可再生能源匹配,特別是在冬季供暖期,煤電機組熱電聯產與可再生能源電力消納矛盾更加突出。如吉林裝機容量是用電負荷的2.6—5.8倍,省內電源持續富余,特別是在冬季供暖期,保證供熱的火電最小發電出力比低谷用電負荷高210—320萬千瓦,電網調峰困難。由于一些可再生能源資源富集的重點地區缺乏針對性政策安排,可再生能源電力消納壓力很大,一定程度影響和制約了可再生能源的健康快速發展。

  3. 全額保障性收購制度落實尚不到位?!犊稍偕茉捶ā返?4條規定,國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度。個別省份暫未達到國家規定的最低保障收購年利用小時數,且存在以低于國家有關政策明確的電價水平收購的情況。如寧夏2018年自行制定風電最低保障性收購利用小時數為750—850小時,遠低于國家核定的1850小時最低保障收購小時數。甘肅2018年自行設置的風電、光伏發電保障性收購小時數分別為774小時和479小時,距國家保障性收購政策規定的風電1800小時和光伏發電1500小時差距較大;實際風電、光伏發電利用小時數中,大部分電量屬于低價市場化交易,發電企業合法權益保障不足。

  4. 電價補償和發展基金問題較為突出?!犊稍偕茉捶ā返?0條規定,收購可再生能源電量所發生的費用,高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額,由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償?!犊稍偕茉捶ā返?4條規定,國家財政設立可再生能源發展基金,資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。法律實施過程中,電價補償政策落實不到位,補貼資金來源不足,補貼發放不及時,影響企業正常經營和發展。國家相關部門反映,現行可再生能源發電補貼政策已遠不能滿足可再生能源發展需要。目前征收總額僅能滿足2015年底前已并網項目的補貼需求,“十三五”期間90%以上新增可再生能源發電項目補貼資金來源尚未落實。一是可再生能源電價附加未及時調整。二是電價附加未依法嚴格征收。三是發展規模缺乏有效控制??稍偕茉窗l展初期,電價調整滯后于技術發展水平,部分可再生能源企業追求高投資回報,非理性投資,搶裝機、搶上網問題突出,一些地方未按照國家規劃有效控制本地區發展規模,加劇了補貼缺口。

  5. 與相關財稅、土地、環保等政策銜接不夠?!犊稍偕茉捶ā返?5、26條分別規定,對列入國家可再生能源產業發展指導目錄的有關項目,金融機構對其提供優惠貸款,國家給予稅收優惠。調查發現,可再生能源企業特別是民營企業貸款難、貸款貴問題仍然存在。財政貼息政策沒有落實,優惠貸款政策未覆蓋可再生能源領域??稍偕茉撮_發利用與土地管理、生態環境保護等政策銜接不夠,相關部門監管協同不夠,可再生能源建設布局、開發規模受政策調整影響較大。有的地方土地稅費征收不規范,稅收減免措施落實不到位,造成非技術成本高昂。

  6. 可再生能源非電應用支持政策存在短板?!犊稍偕茉捶ā返?6、17條明確國家鼓勵發展生物質燃氣和熱力、太陽能熱利用等。實際工作中,各類型可再生能源之間發展不平衡,可再生能源非電應用明顯滯后于發電類項目,太陽能熱利用、地熱利用以及生物質燃料的發展都較為緩慢??稍偕茉捶请姂谜咧С趾徒洕盍Χ炔蛔?,生物質熱力、生物燃氣、生物柴油等產品缺乏具體的支持政策,受特許經營限制,難以公平進入市場。生物質能開發利用對于改善民生、助力脫貧攻堅、保護生態環境等具有更加直接的作用,應統籌考慮其環保效益和社會效益,加大財稅政策支持力度。

  7. 可再生能源技術研發應用仍需加強?!犊稍偕茉捶ā返?2條規定,支持推動可再生能源開發利用的科學技術研究、應用示范和產業化發展。雖然我國可再生能源技術水平取得顯著進步,但在技術研發能力、裝備制造質量、工程技術創新、公共技術體系建設方面仍需進一步加強。

  8. 可再生能源行業監管力度不夠?!犊稍偕茉捶ā芬幎烁骷壵块T、相關企業的權利義務,具體實施中由于相關責任主體不夠明確、缺乏有力監管等原因,造成對執行不到位的難以實施處罰?!犊稍偕茉捶ā返?8—31條規定了相關部門、電網企業、燃氣和熱力管網企業、石油銷售企業的法律責任,但自法律頒布實施以來,尚未有因違反可《再生能源法》獲得相關行政處罰的案例發生,法律責任條款并未有效落實。[2]

  中電聯2021年2月發布的《新能源補貼拖欠問題及政策建議》顯示,截至2019年底,國家電網、南方電網、蒙西電網經營區納入補助目錄的新能源存量項目拖欠金額為1464.79億元(不含稅,下同),未納入補助目錄的存量項目拖欠金額為1808.30億元,合計拖欠金額3273.09億元。風能專委會綜合各項因素測算,截至2021年底,可再生能源發電補貼拖欠累計在4000億元左右。[3]盡管2021年,隨著光伏、風電先后進入平價時代,每年新增可再生能源補貼規模不再增加,但存量的電站依舊每年產生補貼費用,短期內缺口仍繼續增加。

  2021年10月,中國政府能源主管部門再次在一份文件中闡述了中國 “十三五”期間可再生能源發展存在的問題,認為:雖然可再生能源發電增長較快,但在能源消費增量中的比重還低于國際平均水平;可再生能源規?;l展和高效消納利用的矛盾仍然突出,新型電力系統亟待加快構建;我國可再生能源發展面臨既要大規模開發、又要高水平消納、更要保障電力安全可靠供應等多重挑戰,必須加大力度解決高比例消納、關鍵技術創新、穩定性可靠性等關鍵問題;制造成本下降較快,但非技術成本仍相對較高;可再生能源非電利用發展相對滯后;保障可再生能源高質量發展的體制機制有待進一步健全完善。[4]

  為保障中國可再生能源發展,2023年1月,全國人大環資委建議將《可再生能源法》修改列入十四屆全國人大常委會立法規劃、年度立法工作計劃,認為:中國可再生能源電力消納保障措施不夠完善、電網建設與可再生能源發展不同步、與用地政策統籌不足,并提出完善可再生能源規劃的落實措施、強化支持可再生能源技術創新、增加支持電網規修編及新能源配套送出工程建設的規定、補充可再生能源用地支持措施等主要建議。[5]

  二、中國可再生能源行業發展的問題與挑戰

  (一)中國面臨短時間內進行大規模減排的壓力

  發展可再生能源,不僅可以保障國家能源資源安全,也能夠促進能源結構轉型,降低污染,減少溫室氣體排放,同時也能夠提高能源資源利用效率,有利于中國經濟可持續發展,也符合中國高質量發展的新發展要求,是中國擺脫依靠消耗資源的粗放式發展道路,進入世界文明國家行列的重要途經。利用全球氣候變化合作的新機遇,發展可再生能源,已經成為國家的意志。

  但是,中國傳統上嚴重依賴煤炭作為能源資源,雖經可再生能源產業發展取得一定成績,煤炭在一次能源消費中的結構占比目前仍然在百分之五十以上,要實現雙碳目標,存在巨大的壓力。目前包括煤炭、石油、天然氣在內的化石能源消費比例大致在80%左右,非化石能源消費比例在20%,而要到2060年實現碳中和則需將非化石能源的比例調整到83%,其中水能和核能由于受各種條件限制增長有限,主要靠風能和太陽能解決。在過去的幾年里,雖然中國政府和企業投資者共同努力,新增風電和光伏發電裝機每年大致也就一億千瓦左右。而要從發電角度看,雖然目前可再生能源裝機容量占全部電力裝機容量的48.3%,接近煤電,但其他發電(主要是煤電,核電僅占4%)占比68.6%,而可再生能源的發電累計總發電量占比只有31.4%,其中發電、光伏發電合計僅占全社會發電量的13.8%。[6]

  正如中國《“十四五”可再生能源發展規劃》所提出的那樣,“十四五”期間,中國既要繼續增加新的可再生能源裝機容量,更重要的是要提高可再生能源發電的入網和消納問題,提升可再生能源的使用效率,并在規定新增電力裝機項目中可再生能源比例不低于50%,并對配套儲能設施提出要求,否則,新增裝機不僅不能滿足能源轉型的要求,還將造成可再生能源投資的極大浪費。正因為如此,《“十四五”可再生能源發展規劃》不再將新增可再生能源發電裝機數量作為近期規劃目標。但是,可再生能源發電的增加受到儲能技術、電網技術和電網基礎設施等條件的限制,在相關技術短時間未取得突破的情況下,大規模增加可再生能源項目發電量是無法實現的??梢?,在實現中國碳達峰目標的2030年前的未來幾年時間內,中國可再生能源還不能承擔接替煤炭資源的重任,將一定程度上依賴化石能源。石油天然氣資源雖然較煤炭資源更加清潔,并且更加低碳,但中國未來一段時間的油氣資源供給條件(包括國內油氣產量和國外進口部分)不會有較大變化,無法通過擴大油氣資源供給來實現;同時,國際范圍內的碳捕獲技術也很難取得實質突破。由此,在實現碳達峰的未來幾年時間內還將主要依賴煤炭、石油和天然氣資源,中國實現減排壓力將會非常大。

  (二)國際國內環境的不利變化

  國家發展和改革委員會副主任趙辰昕29日在博鰲亞洲論壇2023年年會《碳中和:困局與破局》論壇上發言時表示,“當前國際能源市場動蕩、極端天氣等都影響到減排進程。我們一定要充分認識到‘雙碳’工作面臨諸多挑戰,實現‘雙碳’目標絕非易事。國家發改委將積極穩妥推進碳達峰碳中和,積極就能看出我們的態度,但我們也要把握好發展與安全的關系,所以我們要穩妥。”他還說,“國際能源市場動蕩,能源價格高企,歐洲去年不少國家重啟了煤電,這都使減排進程遭遇到波折,我國也遇到了一些情況,包括去年夏季我國四川地區遭遇到了有完整氣象記錄以來最嚴重的干旱高溫天氣,川渝地區出現了電力嚴重短缺。”[7]

  筆者認為,作為國家主要能源主管部門的領導,這番講話透露了重要的信息:

  第一,我國政府開始意識到實現雙碳政策目標的困難和挑戰,特別是如何保證能源安全,又能如期實現雙碳目標,具有很大的不確定性。

  第二,歐洲等發達國家很早就實現了碳達峰,因為國際局勢動蕩和俄烏戰爭出現了能源危機,重啟煤電,減排進程受挫,那么未來中國實現碳達峰以后是否也會發生類似情況,是否可以重啟煤電項目,是否需要在技術上保證煤電項目具有可逆性?

  實際上,中國近幾年出現的用電荒就已經在一定程度上看出了中國電力系統保障能力的短板,如果在碳達峰以后還要繼續實施這種保供,不論在技術上還是政策上,都是很難想象的。

  其實,在可再生能源產業發展方面,還存在兩個重要的因素,是中國在宣布雙碳目標前不曾預見的。這兩個方面的問題,一是新冠疫情結束后中國面臨的財政困難和經濟下行壓力如此之大,二是俄烏戰爭外溢和以美國為首的西方國家對中國采取的脫鉤政策,這兩個因素互相疊加,對中國經濟構成了嚴重的現實挑戰。我國是政府主導性市場經濟國家,發展可再生能源事業,需要巨大的政府財政支持保障能力,很多項目實際上需要國家提供財政支持或者金融機構的支持,即使是平價電力時代,政府沒有錢是很難辦得到的。同時,經濟形勢下行對企業的投融資構成不利的條件,也會影響產業的投資熱情。

  最后還有一個重要的因素,就是碳排放權初始分配制度的實施問題,如果碳排放控制指標落實到每一個企業,每一個企業行為都將與排放結果聯系掛鉤,那么碳排放權市場就能真正發揮作用,各種相關碳金融措施和相關金融政策工具的作用就會進一步顯現,將會構建對可再生能源有利的社會氛圍。反之,雙碳政策的推動力就沒有那么大。當然,我國還是發展中國家,過高的碳成本將會給企業帶來巨大的經濟壓力,導致中國企業的經濟效益下降,甚至面臨生存危機,這對企業和國家都是不利的。

  三、促進中國可再生能源產業健康發展的法律政策建議

  中國可再生能源產業發展的諸多問題中,既有可再生能源資源稟賦和自然特性所帶來的客觀障礙,也有行業監管中沒有理順的體制機制等主觀因素。當然,這兩方面的問題并非中國特有現象,在世界其他國家也或多或少地存在。

  中國的可再生能源發展經過了起步階段、成長階段、全面大規模發展階段、跨越式發展階段,已經進入高質量發展階段。

  站在新的發展起點,筆者認為應該主要解決以下三個方面的問題:

  1. 補強法律與政策短板。

  首先,要強化法律賦權。中國在2005年頒布《可再生能源法》時,可持續發展理念剛剛興起,發展可再生能源主要目標是“為了促進可再生能源的開發利用,增加能源供應,改善能源結構,保障能源安全,保護環境,實現經濟社會的可持續發展”[8]。隨著《聯合國氣候變化框架公約》項下《巴黎協定》的簽署和實施,各國把控制溫室氣體排放作為社會經濟發展的重要任務,賦予可持續發展新的內涵。[9]應該在加強和完善溫室氣體排放國內立法的同時再造《可再生能源法》,補足法律短板,對相關法律條款進行賦權,使之成為剛性條款,而不能僅停留在鼓勵層面。同時,通過立法,在財政預算等方面對可再生能源項目給與明確的支持和充分的保障,消除法律規定的補貼政策長期不能兌現的尷尬局面。

  其次,要加強政策協調。中國的可再生能源執法職能主要是通過行政部門承擔,而與《可再生能源法》相關的行政部門存在不同的利益訴求,往往“各管一方”,出現政策不到位、不協調等問題?!妒奈蹇稍偕茉窗l展規劃》提出,構建有利于可再生能源發展的協同監管機制,加強可再生能源規劃、產業政策、開發建設、電網接入、調度交易、消納利用等監管,確保國家規劃政策有效實施。對可再生能源新產業新業態實施包容審慎監管。這些政策舉措的實施將給行業帶來新的希望。

  2. 打破壟斷,理順可再生能源管理體制和機制。

  可再生能源電力不能入網,固然有技術上的客觀問題,但也與目前的電網企業壟斷、不能主動作為有關。中國的可再生能源電力管理依存于傳統的電力管理體系,并在此基礎上發展壯大,而電網企業屬于天然壟斷企業,無論是電網接入,還是供電資源分配,本身就存在固有的壟斷問題,而可再生能源并非基于壟斷發展,特別是太陽能光伏產業屬于充分競爭產業,如果不能給予公平接入待遇,產業很難獲得發展。建議國家打破傳統電力企業的行業壟斷,建立地方區域性獨立可再生能源電網,與傳統電網企業展開競爭,并通過智能電網技術保證國家電力穩定和供應安全。隨著技術的進步和產業發展,目前很多可再生能源電力項目已經能和傳統電力企業媲美,并且有些可再生能源電力企業電價可能已經低于傳統煤電,顯現了可再生能源的未來前景。應該創造有利的投資環境,鼓勵可再生能源電力企業進行充分競爭,并逐步淘汰技術落后、污染嚴重的傳統煤炭發電項目??上驳氖?,《“十四五”可再生能源發展規劃》在這一方面也提出相關的政策舉措,包括:完善可再生能源參與電力市場交易規則,破除市場和行政壁壘,形成充分反映可再生能源環境價值、與傳統電源公平競爭的市場機制。推動可再生能源與電力消納責任主體簽訂多年長期購售電協議,推動受端市場用戶直接參與可再生能源跨省交易。

  3. 進一步完善可再生能源產業發展保障政策。

  為解決我國土地、林業、生態環境等法律政策對可再生能源項目發展的約束問題,首先應當認識到,雖然堅持嚴格的土地管理政策,特別是堅持十八億畝土地紅線不動搖,但不可否認,我國過去對土地的所謂的嚴管理政策主要針對房地產開發熱形成的,一旦房地產熱褪去,有些嚴苛的政策需要重新檢視。同時,很多政策規定本身并不合理,實際執行也不到位,導致實踐中很多可再生能源項目用地普遍存在用地不合規問題。發展可再生能源是可持續發展的重要措施,與保護土地資源都是社會經濟發展的重要政策目標,過分地以保護土地資源的名義對土地指標加以限制,限制可再生能源項目建設不符合可持續發展的政策目標,且很多風能、光伏項目對土地的占用并不是永久性的,而是臨時性的,其中在廢棄礦山或煤礦沉陷區地表安裝光伏矩陣本身就不存在土地資源的單獨占用問題。在可再生能源規范區域內,項目建設臨時性占用非基本農田的,應當交由地方政府和農村集體經濟組織決定,通過租賃方式解決,確保農民和集體經濟組織可以從項目收益中獲得一定的利益。在林業、草原、自然保護區等生態保護區建設和管理中也存在任意劃定生態紅線、不切實際地追求生態環境指標,忽視可再生能源產業發展的正當訴求問題。應當科學合理地劃定生態環境保護區域,嚴謹、審慎地開展環境影響評價研究,統籌協調資源、資源開發和生態環境保護的關系,保證社會經濟協調發展?!?ldquo;十四五”可再生能源發展規劃》提出,依據國土空間規劃,完善可再生能源空間用途管制規則,出臺可再生能源空間布局專項規劃,保障可再生能源開發利用合理的用地用??臻g需求。統一土地性質認定,明確不同地類的用地標準,優化土地用途和生態環境保護管理,完善復合用地政策,降低不合理的土地使用成本。創新政務服務方式,構建能源與自然資源、生態環境等多部門聯動審批機制,推行項目核準(備案)“一站式”服務,這也將為推進中國可再生能源產業的進一步發展創造有利政策環境。

  此外,在財政金融方面,也要進一步加大力度,在落實碳排放權制度的基礎上積極推進碳排放權交易,進一步開發碳金融政策工具,完善各項配套交易和金融監管政策,實施更加積極的財政支持政策,為發展可再生能源產業提供更加有利的政策環境。

  作者相信,隨著技術進步,特別是智能電網技術和儲能技術的突破,可再生能源新的應用場景的不斷開發,以及政策的進一步完善,中國的可再生能源必將擁有燦爛的明天。這一產業在相當長的一段時間里將保持旺盛的生命力,成為投資者的熱土,也是法律服務工作者值得持續關注的重點領域。

  注釋:

  [1]詳見2016年12月國家發展和改革委員會發布的《可再生能源發展“十三五”規劃》。

  [2]此部分內容來源于2019年12月24日十三屆全國人大常委會第15次會議丁仲禮副委員長所作的《可再生能源法》實施情況報告。

  [3]參見新浪財經網頁:https://finance.sina.com.cn/jjxw/2022-03-25/doc-imcwiwss8026018.shtml

  [4]詳見國家發展和改革委員會等9部委發布的《“十四五”可再生能源發展規劃》。

  [5]來源:法治日報人大視窗,2023年01月31日,參見全國人大網站:http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202301/017aa78f4f344f6782d1dcc66ed54a35.shtml

  [6]相關內容請參見本系列文章第一篇:《可再生能源產業發展的機遇與挑戰之一:中國可再生能源能源產業發展現狀及機遇》,大成律師事務所公眾號,2023年4月4日。

  [7]國家發改委副主任趙辰昕:“雙碳”不易,且行且珍惜,投資人邏輯公眾號,2023年4月3日,網址:https://mp.weixin.qq.com/s/6U6x4u4RcCj0kldqIshs7Q

  [8]見《可再生能源法》第一條。

  [9]根據,聯合國所有會員國于2015年通過的《2030年可持續發展議程》為現在和未來的人類和地球的和平與繁榮提供了共同藍圖。其核心是17個可持續發展目標(SDG),這些目標緊急呼吁所有國家 - 發達國家和發展中國家 - 在全球伙伴關系中采取行動。他們認識到,消除貧困和其他匱乏必須與改善健康和教育、減少不平等和刺激經濟增長的戰略齊頭并進,同時應對氣候變化并努力保護我們的海洋和森林。因此,可以說,應對氣候變化也包含在可持續發展目標范圍內。

  大成律師事務所 作者:錢學凱


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